[提要] 传统经济一般呈现线性特征，循环经济作为新理念支撑下的产业模式，因其对资源的高效利用而成为发展经济的优先选择。本文基于对现行财税扶持政策的调研与分析，提出促进循环经济加快发展的财税政策调整方向，以期为财税决策提供参考。
关键词：循环经济；财税；政策；调整
中图分类号：F81 文献标识码：A
一、内涵限定：循环经济的优势
循环经济作为新型经济模式和产业架构，其重点是在资源集约利用理念的指引下，对传统商品形式与商业模式进行全新布局，以资源的链式应用和对环境的友好循环利用为核心特征而形成的一种经济发展新思维。循环经济实现对传统经济的三个颠覆：一是经济发展模式由纯消耗型转向聚焦发展的可持续性；二是环境治理模式由尾端惩治转向先端调整；三是发展宏观管理由各个部门各行其是转向协调共同治理。
从循环经济之内涵我们可以总结出其优势主要体现在两个方面：一是经济层面的资源高效利用，节约经济发展成本和消耗；二是环境层面的生态保护，具有生态伦理特征，以其生产和运作方式的新构建而缓解发展与自然资源的关系。其优势又体现为三个目标的同步实现与合作共赢：目标之一是经济高质量增长，具体包括总量增长和结构优化，二者不偏废；目标之二是环境安全，将彻底改变传统经济模式的弊端；目标之三是资源再循环使用，单位资源从经济全链条看其应用价值远超传统模式。
二、逻辑关系：循环经济对财税政策的诉求
（一）循环经济发展必须依靠宏观手段的强力助推。新型经济模式与传统经济模式抢占发展空间往往会经历高投入阶段，此阶段新型经济模式需要应对制约与困境，而且平稳过渡往往需要坚持长期投入。循环经济困境特征尤为凸显，因其发展模式强调摆脱对自然资源高依附性且流程构造复杂，因此长期将处于模式突破阶段，前期产出效益低无法吸引市场主体。因此，鉴于其公益属性，政府应当运用各种支持手段助推其发展，并通过探索运作，从而构建起一整套行之有效的政策激励机制与体系。
（二）财税扶持政策具有先天制度优势。财税政策作为重要宏觀经济调控手段，其对循环经济发展的促进作用无可替代且具有较为广阔的空间。一是财税政策与货币政策是政府对经济进行宏观调控的两方面手段，循环经济作为新兴经济发展模式，财税政策对其具有最为直接的激励作用；二是财税政策对循环经济的促进作用体现为多种手段，可以采用直接投资、采购政策倾斜、财政资金奖励、税收政策优惠等方式，可以综合施策、多处用力，形成较为完善、配合密切、效果显著的激励制度体系。
（三）财税政策具有有效的施策途径。财政政策和税收政策可以对循环经济发展进行全流程全过程激励。从经济运行环节来看，财税政策既可以对企业初始投入环节进行鼓励支持，也可以在产品进入市场环节予以政策扶持，甚至可以在企业投入前端的基础设施建设上着手，营造良好的营商环境。从市场主体来看，除了对一般生产者和消费者着手进行保障外，其突出特点就是强化对分解者的政策扶持。这部分市场主体数量少但在循环经济发展中的作用至关重要，财税政策可以激励其对废弃物进行防治和处理。
三、问题查摆：正视现行财税政策体系的弊端
（一）财政政策。一是财政资金投入总量偏小。目前中央已经设立了支持循环经济发展的专项资金，但从资金使用方向来看与其他奖励政策有重合之处，使得财政资金对循环经济发展的支持保障作用发挥不充分。另外从地方情况看，多数省市未设立独立基金，政府对循环经济产业的投入大多处于“一事一议”的状态，使得资金投入缺乏连贯性；二是消费补贴力度较小。企业产品在市场竞争中具有优势是其能够健康持续发展的最重要一环，因此对循环经济产品进行消费补贴是财税扶持政策的题中之意。目前，我国受惠范围较广、支持效果较好的主要是家电产品的“以旧换新”试点，补贴力度不足、范围较窄，面向清洁能源、节能产品的消费补贴体系尚未建立起来；三是支出结构不合理。从目前的实际情况来看，政策的受惠范围局限于部分企业和项目，对提升社会参与度的作用比较有限。采取的支持手段也大多具有一定的局限性，缺乏对关键行业、关键环节强而有效的刺激，杠杆效应发挥不明显，不利于打通整个循环经济的脉络，激发循环经济产业本身的活力。
（二）税收政策。一是税收优惠政策范围较窄。目前，我国的税制并未设计针对循环经济的优惠政策，也不符合税制设计的基本要求。分税种看，增值税对相关节能环保产品的优惠政策较为单一，能够享受税收减免的产品种类少、政策类型少且优惠力度不大，多数循环链原料及产品未列入优惠范围。消费税和资源税方面，共同的突出问题就是多种消耗品和自然资源未列入征税范围，不利于对自然资源实施全面保护等等；二是优惠政策期限较短。除前述增值税政策外，现行企业所得税法对相关企业的优惠期限为一至五年。但是正如前文所说，循环经济企业从投入到产出往往具有长期性，较短期限内的优惠政策使得企业由于未实现利润而无法享受，过短的优惠期不利于鼓励企业长期坚持资源节约循环利用的生产模式；三是税率结构不尽合理。主要体现在资源税和消费税两个税种上。资源税的征税方式和税率设计对开采给环境带来的负效应无关，只是针对自然资源的价值属性进行征税，使得资源税应当具备的节约与防污染意图无法实现。而消费税方面，对新能源汽车应当给予特定的税率优惠，目前在这一方面税收立法尚呈现缺位状态。
四、实现路径：财税扶持政策的调整与优化
（一）基本原则。一是效率与公平兼顾，同时考虑政策的实施效率和促进税收公平；二是调控的灵活性，财税政策的设计要对不同情形予以不同方式的支持；三是奖优罚劣，要采取正向激励和负面惩处两种手段，力争发挥出综合施策效果；四是确保可行性，既要考虑支持循环经济发展的需要，又要考虑财政承受能力；五是坚持整体推进，注重从循环经济运行的全过程进行对症施策，分别制定切实可行的分段政策。
（二）财政政策
1、财政预算政策。财税部门应当积极发挥职能作用，不断加大财政扶持力度，提高财政资金使用效率，扎实推进循环经济发展。比如，要将财政资金用于循环经济项目和城市矿产、餐厨垃圾、园区循环化改造等国家级示范试点项目，有效促进循环经济平稳起步和较快发展。各省市要不断加大自有资金支持，采取贷款贴息和补助方式对循环经济项目和循环经济试点园区内的建设项目予以支持。积极与世界银行等国际组织开展合作，争取赠款、低息借款等支持低碳城市建设和生态环境保护。
2、消费性支出。完善制度，从采购预算、采购计划、采购需求、采购文件、采购评审、履约验收等各环节明确落实节能环保产品强制采购和优先采购政策的具体要求，提出通过给予节能环保产品一定比例的评审加分或价格扣除落实优先采购政策。可以参照德国做法，由政府牵头，以行业协会为依托，对各种产品进行绿色认证，编制政府绿色采购清单，进行优先采购。严格落实绿色采购政策，在年度安排的预算单位和采购代理机构政府采购专项监督检查工作中，将落实绿色采购政策情况纳入检查范围。
3、投资性支出。一方面政府要做好基础设施建设和营商环境打造工作，特别是大型项目、循环经济园区和农业生产的基础设施构建方面，要加大投入力度；另一方面找准循环经济发展各个环节的关键点，通过少量财政资金投入，激发民间资本和人民群众的参与热情。对基础设施进行重点投资和统一规划，对海水淡化、节能改造、资源再利用等重点项目的研究开发，可以与科研实力强的企业或机构合作。
4、财政资金补贴。可以充分借鉴先进国家的做法，采取物价补贴、政策贴息、企业经营亏损补助、税前还贷等方式，支持循环经济企业加快发展。可以考虑突破现有财税政策限制，对循环经济产业区内的循环经济企业和资源综合利用企业缴纳的税收，通过年终结算返还给各园区，专项用于产业区基础设施建设。
（三）税收政策
1、打造绿色税收体系。以环境保护税开征为契机，以保护环境、合理开发利用自然资源、推进绿色生产和消费为目标，继续完善税收制度，进一步理顺税费关系，培育地方税源，建立绿色税制，形成有效的约束激励并举机制，促进绿色发展、绿色生活，促进资源节约利用，倒逼经济发展方式转变，进一步支持循环经济加快发展。
2、改革资源税。按照“清费立税”的思路，在對现行各类资源收费进行全面梳理排查的基础上，根据实际情况推进费改税，时机成熟后再考虑修改资源税税目，扩大资源税的征税范围。要优化资源税税率结构，对部分产品实行累进课征制，同时要将环境消耗情况作为重要因素进行税率设计，普遍调高单位税额或税率，适当拉大级距。
3、完善流转税和所得税。对现行税制和税收优惠政策进行通盘考虑，将一些重要消费品纳入消费税征收范围。根据不同产品环境友好程度和资源耗费水平，设计差别税率，对绿色产品予以低税率或减免税。扩大增值税优惠政策受益范围，完善增值税抵扣链条和进出口环节增值税政策。延长企业所得税优惠政策期限，采用税前扣除等方式鼓励企业对循环经济基金项目进行捐赠，等等。
主要参考文献：
[1]高玉强.促进循环经济发展的税收政策研究——一个新的理论分析框架[J].当代经济管理，2009.